Борьба за систему правосудия в Грузии

Введение

Независимость судебной системы всегда былa центральным вопросом внутренней политики Грузии. Хотя в последние годы она началa приобретать и внешнеполитическое значение. 17 июня 2022 года Европейская комиссия дала Грузии 12 рекомендаций для получения статуса кандидата в ЕС, одна из которых касалась системы правосудия.

На сегодняшний день судебную систему Грузии полностью контролирует влиятельная группа судей (так называемый клан). Существует негласное соглашение между «кланом» и политической властью, согласно которому любое дело, в исходе которого заинтересованы грузинские власти, решается угодным правящей партии «Грузинская мечта» (ГМ) образом. Взамен последняя почти не вмешивается в управление судебной системой и в большинство разбираемых дел. Это создает ощущение автономии судебной системы — но в реальности отдельные судьи далеки от независимости.

ГМ пришла к власти в 2012 году и управляет страной до сих пор. Она приняла управление судебной системой от «Единого национального движения» (ЕНД). Именно ГМ способствовала установлению кланового управления в этой системе и достижению негласного соглашения с ней. Нынешняя модель в корне отличается от модели управления при ЕНД: если тогда всё непосредственно подчинялось правящей группировке, то сейчас «клан» пользуется автономией, но использует ее не в интересах общества, а ради собственного благополучия и удовлетворения личных амбиций, взамен же принимает угодные правящей партии решения по интересующим ее делам.

Цель настоящей статьи рассказать читателям о клановом управлении грузинской судебной системой, о его становлении, развитии и сегодняшнем состоянии.

1. Предпосылки реформы

В первой половине 2012 года, когда при власти было еще ЕНД, коалиция, состоявшая из более чем тридцати неправительственных, бизнес- и медиаорганизаций, опубликовала подробное исследование с системным анализом катастрофической ситуации в судебной системе. Последнюю тогда контролировала правящая группировка, в частности министр юстиции Зураб Адеишвили. Основной проблемой судебной системы документ называл «недостаточную включенность судейского корпуса» и «концентрацию власти в руках одного ведомства». Соответственно, решением проблемы представлялись внутренняя демократия и гарантии независимости для судей, что должно было привести к освобождению от политического влияния.

Грузия — унитарное государство. В то время правовые рамки позволяли избранному президенту и большинству в однопалатном парламенте непосредственно и беспрепятственно контролировать звенья судебной власти, ответственные за назначение и освобождение судей. Главной проблемой был «мажоритаризм» (логика распределения власти, при которой оппозиция лишена возможности влиять на процессы).

Из этих предпосылок исходила оппозиционная в то время ГМ, которая в предвыборной программе прямо указывала на то, что ЕНД контролировало судебную систему, превратившуюся в «придаток прокуратуры». Новая власть сразу же начала реформу судебной системы, которой руководила министр юстиции Теа Цулукиани.

2. Поражение «Грузинской мечты» и формирование соглашения

Трехуровневая система общих судов в Грузии состоит из городских, апелляционных и кассационных инстанций и объединяет более трехсот судей. Согласно конституции Грузии, ей управляет Высший совет юстиции (ВСЮ). Из его пятнадцати членов большинство избирается конференцией судей. Из несудейских членов ВСЮ одного назначает президент, пять —парламент (3/5 большинства), а председатель Верховного суда входит в него ex oficio. ВСЮ назначает и освобождает судей первых двух инстанций. Членов Верховного суда назначает парламент по представлению президента, а с 2018 года — ВСЮ.

Реформа началась в 2013 году, и ее первая волна была утверждена парламентом 1 мая. Изменения по большей части основывались на рекомендациях коалиции. Тем не менее власть не смогла избежать критики из-за попыток подчинить судебную систему своему влиянию. Замечания в основном касались досрочного освобождения судей и назначения членов ВСЮ. В обоих случаях решающие голоса получало судейство и парламентское большинство, парламентское меньшинство лишалось возможности влиять на процессы. Мажоритаризм сохранялся.

Вместо создания институциональных гарантий для комплектования ВСЮ непредвзятыми и поэтому способными к консенсусу членами и создания полностью свободной от внешнего влияния и устойчивой к внутреннему влиянию системы, лидеры ГМ изначально взяли курс на поиск «надежных» кадров, чем изначально нанесли ущерб репутации реформы. Предположительно, новое правительство пыталось таким образом очистить систему от верных старой власти людей и заменить их лояльными кадрами.

Несмотря на это, парламентское большинство не смогло достигнуть поставленной цели — подчинить себе судебную систему. Через несколько недель после принятия нового закона состоялась конференция судей, выбравшая новых членов ВСЮ. Победу одержали судьи, оппозиционные ГМ. Правительство должно было сделать следующий шаг к достижению поставленной цели. Поэтому оно решило уменьшить влияние большинства в ВСЮ, ограничить его власть и затянуть процесс бессрочного назначения оппозиционно настроенных судей.

В конце того же года вступала в силу новая редакция конституции, которая предусматривала бессрочное назначение судей вместо десятилетнего срока, прописанного в предыдущей редакции. Однако новая редакция предусматривала трехгодичный испытательный срок перед бессрочном назначением. «Грузинская мечта» воспользовалась именно этой лазейкой. ВСЮ лишался возможности прямого бессрочного назначения судей.

Это было генеральной линией «второй волны» судебной реформы, вызвавшей критику судов, а также внутренних и внешних наблюдателей. Параллельно развивались драматические события в ВСЮ, где началось противоборство между избранными судейскими и назначенными новой властью несудейскими членами.

Перелом в стратегии властей произошел на третьем этапе реформы. Пакет изменений был подготовлен министерством юстиции весной 2015 года. Внимания заслуживают три аспекта реформы: (1) избрание председателей судов самими судьями; (2) уменьшение кворума для избрания несудейских членов ВСЮ до абсолютного большинства в парламенте; (3) увеличение количества членов Верховного суда до двадцати восьми. Первое из этих нововведений служило ослаблению той вертикали, которая работала против ГМ. Второе целиком подчиняло принятие решения о членах ВСЮ, назначаемых по парламентской квоте, вкусу политического большинства. Третье же создавало возможность нового баланса сил в Верховном суде. Коалиция положительно оценила только первое из этих изменений.

Первые парламентские слушания законопроекта прошли в сентябре и октябре 2015 года. Процесс был вскоре приостановлен и продолжился только несколько месяцев спустя. Не подлежит сомнению, что соглашение между властями и влиятельной группировкой судей было достигнуто именно в этот промежуток времени. Примечательно, что пакет реформ к этому моменту был существенно изменен, но в этот раз усиливал влиятельную часть судей. Третья волна реформы окончательно была утверждена в начале 2017 года.

К этому времени стало ясно, что противоборство между властями и «кланом» преодолено. Существовало определенное соглашение, которое давало политической власти возможность влияния на судебную систему, а влиятельная группа судей получала гарантии неприкосновенности и карт-бланш на внутреннее управление.

Если главной задачей «третьей волны» было снятие законодательных барьеров для кланового управления судебной системой, то все последующие законодательные реформы — будь то «четвертая волна» (2017–2019) или законодательное утверждение процедуры назначения верховных судей — служили созданию видимости прогресса. Ведущая роль в процессе перешла от минюста к парламенту, который, разделяя замечания в рамках «юридификации» (замены политических процессов юридическими процедурами и решения политических проблем технократическими способами), оставлял логику мажоритарности нетронутой.

К этому же периоду относится и конституционная реформа, утвержденная парламентом в конце 2017 года. Положительные изменения (например, запись о назначении несудебных членов ВСЮ путем консенсуса) оказались недостаточными для перелома в судебной реформе, тем более что вся конституционная система оставалась в логике мажоритаризма.

Важным этапом реформы было утверждение процедуры комплектования кассационных судов, за которым последовал длинный и запутанный процесс назначения верховных судей — сперва в ВСЮ, а затем в парламенте, превратившийся в арену противостояния между властями и «кланом», с одной стороны, и оппозицией, гражданским обществом и международными игроками — с другой. Этот процесс быстро превратился в фарс, так как «новые регуляции не помешали “клану” отправить на утверждение в парламент угодных ему кандидатов». Из двадцати кандидатов, представленных ВСЮ, парламент утвердил четырнадцать.

После этого круг окончательно замкнулся. Если раньше существовала надежда, хоть и беспочвенная, что ГМ не уступит кассационную инстанцию «клану», теперь стало ясно, что «клан» и власти просто разделили вакантные должности между собой. Соответственно, если в начале правящая группировка пыталась очистить систему от кадров, связанных с прежними властями, и заменить их лояльными себе, то ее следующие шаги служили созданию гарантий для «кланового управления» судебной системой, с одной стороны, и созданию ложной видимости прогресса — с другой.

3. Изменения парадигмы реформы

Подчинение судебной реформы интересам политической власти изначально было ее изъяном, хотя для того, чтобы разобраться в ситуации, наблюдателям понадобилось несколько лет. После первой оценки, которую дала коалиция, критика мажоритарной системы уже не встречается в ее втором, всеобъемлющем отчете.

Ведущей парадигмой судебной реформы для ГМ изначально была юридификация. Если ранняя критика судебной системы была направлена на выявление и устранение опор политической власти в судебной системе, то после смены власти в 2012 году ее направление изменилось в сторону детализации процедур и усовершенствования технократических элементов. С 2014 года главными заказчиками и апологетами этой парадигмы были иностранные партнеры, омбудсмен и большинство представителей гражданского сектора Грузии, которые основывались на распространенном в Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право при Совете Европы), ОБСЕ и среди других международных организаций и экспертного сообщества взгляде, что прозрачности и обоснованности принятых судебных решений или соблюдения правил обжалования достаточно для независимости системы правосудия и ее служения общественным интересам. Напротив, реалистичной оказалась стратегия политической власти и «клана», подогнавших судебную систему под собственные интересы. Они довольно быстро осознали, что концепция судебной реформы, разработанная гражданским обществом, будет работать на них, так как, говоря словами исследовательницы системы правосудия Сопо Вердзеули, «судебные реформы только уточняют формы осуществления власти, но не способны влиять на логику их разделения».

Гражданский сектор начал адаптироваться к ситуации лишь во второй половине 2015 года, после того как соглашение между политическими властями и группой влиятельных судей стало очевидным (однако понадобилось время до 2019 года, чтобы уяснить все детали этого соглашения).

Система правосудия стояла перед политической проблемой. Альянсу между политическими властями и «кланом» невозможно было противостоять технократическими реформами. Для этого нужно было взять под прицел узлы власти. Это было ясно уже и гражданскому сектору, хотя для поиска адекватных решений ему и его международным партнерам понадобились еще четыре года. 24 марта 2017 года коалиция выступила с заявлением, в котором она призывала власти к основательной реформе судебной системы и обрисовывала контуры этой реформы. В начале мая 2017-го коалиция опубликовала подробный отчет с детальным анализом существующего плачевного положения. В отчете констатировалось, что «власти пошли на постепенные уступки доминирующим и влиятельным группировкам внутри судейского корпуса», и высказывались «серьезные подозрения» в наличии «кланового управления в судейском корпусе». За этим отчетом вскоре последовала оценка нового законопроекта о конституции, утвержденного государственной конституционной комиссией в это же время.

В связи с конституционными изменениями коалиция рекомендовала (1) принять такой порядок утверждения пятерых несудейских членов ВСЮ парламентом, который гарантировал бы «участие не только правящих, но и оппозиционных политических сил»; (2) упразднить испытательный срок; (3) назначать судей ВСЮ на основе обоснованного решения и открытым голосованием; (4) отменить нововведение, предусматривающее избрание верховных судей парламентом на основании представления ВСЮ.

Рекомендации отчета все еще оставались в рамках старой парадигмы юридификации, они не предусматривали решения политической проблемы подчинения судебной реформы и путей демонтажа системы. В конечном итоге коалиции пришлось пройти длинный путь, прежде чем она сумела приспособить собственное видение к изменившимся реалиям. Конец 2018 года, когда ВСЮ представил десять кандидатов на вакантные должности верховных судей в оскорбительной для всех форме, оказался на этом пути переломным.

С этого момента гражданский сектор и международное сообщество начали косвенно признавать допущенные ранее ошибки и переключились с технократических проблем на политические. Этот сдвиг сказался и на их рекомендациях. Несмотря на все еще доминирующий дискурс юридификации, в рекомендациях постепенно усиливаются темы, ставящие под вопрос существующую систему власти и предлагающие к обсуждению важные для консенсусной демократии (Consensus/consensual democracy) вопросы — к примеру, принятие решений Высшим советом юстиции двойным большинством (2/3 судейских и 2/3 несудейских членов ВСЮ) или назначение верховных судей путем консенсуса между правящей партией и оппозицией. В этом контексте важно открытое письмо части гражданского общества, в котором прямо сказано, что «<…> было бы иллюзией предполагать, что кризисное состояние судебной системы можно исправить <…> путем разработки критериев и правил избрания судей. Единственным выходом представляется отставка членов клана и поддерживающих его 11 членов ВСЮ с последующей его реформой».

Последней каплей, заставившей гражданское общество окончательно разочароваться в технократическом подходе, стал закон, принятый в сентябре 2020 года. Парламент вновь инициировал изменения в правилах назначения верховных судей, в сущности, следуя рекомендациям о меритократическом подходе назначения судей. Коалиция решила, что ей необходимо фундаментально изменить свой подход, так как теория, которой она следовала до сих пор, не оправдала себя. «Проблемой судебной системы Грузии является не неупорядоченность процедурных вопросов, а неконтролируемая власть влиятельных и неформальных группировок», — заявляла коалиция, которая в течение шести лет до этого концентрировалась именно на процедурных вопросах.

В двух важных документах Ассоциации молодых юристов Грузии (май-июнь 2021 года) — один из которых описывал концептуальную рамку, отличную от ведущей до тех пор парадигмы судебной реформы, а другой давал конкретные рекомендации для реформы — были обрисованы контуры демократической системной реформы, основанной на переходе от мажоритарного к консенсусному подходу. Не лишен интереса тот факт, что та часть «соглашения Шарля Мишеля» (соглашение, предложенное председателем Европейского Совета Шарлем Мишелем властям и оппозиции Грузии 19 апреля 2020 года), которая касалась судебной системы Грузии, все еще оставалась в рамках парадигмы юридификации и непосредственно не предусматривала существенных реформ.

Уже в скором времени коалиция разработала окончательное видение реформы судебной системы в документе «Новые перспективы судебной реформы», состоящем из четырех пунктов. Первые два пункта касались модели комплектования ВСЮ и судов на основе консенсуса, третий требовал расследования и оценки «кланового правления» с помощью парламентских механизмов, а в четвертом пункте обсуждалась возможность «веттинга» (новой проверки назначенных судей и их замены в случае надобности). Коалиция не видела смысла в обсуждении остальных вопросов до решения этих. Главным достижением этого периода было то, что Венецианская комиссия в своем заключении о увеличении роли несудейских членов ВСЮ в принятии решений заговорила о необходимости консенсуса.

Подводя итог, можно заметить, что противоборство парадигмы юридификации и политической парадигмы вместе с тем было и борьбой за судебную власть: за то, чьи интересы она должна представлять — народа или правящих элит. В этой неравной борьбе «клан» и политическая власть остались безусловными победителями, поскольку они спокойно выстраивали сеть власти, пока гражданское общество и его союзники тратили всю энергию на достижение второстепенных целей. Для осознания того, что измениться должна сама сеть власти и ее центры, им понадобилось девять лет. За это время они растратили те преимущества, которыми они обладали вначале.

ГМ и «клан», наоборот, не тратили силы на оборону второстепенных цитаделей, а укрепляли узлы власти и центры управления системой. Они дали оппонентам большую часть того, чего они требовали в рамках парадигмы юридификации, взамен же, торгуясь по этим вопросам, выиграли время, которое было нужно для усиления и окончательного формирования системы.

4. Выход: консенсусная демократия

Специфическая и трудно описываемая проблема нуждается в особых подходах. Поэтому в подходе гражданского общества и международных игроков к судебной реформе в Грузии наметилась фундаментальная смена парадигмы.

Сегодня уже никто не сомневается в том, что дискуссии с политическими властями по техническим вопросам — будь то улучшение процедур, обжалование, обоснование судебных решений и т.д. — это игра на чужом поле. Все основные игроки в Грузии и за границей согласны в том, что освобождение судебной системы от кланового управления, подчиненности заказам властей и ее возвращение на службу народу требует политического осмысления вопроса о власти.

Это создает хорошую возможность для того, чтобы начать дискуссию о демократической системе в стране. Сегодня политическая система мажоритарна, что исключает участие широких слоев общества в процессе формирования политики и осуществления власти. Подходы, о которых шла речь выше и на которых основываются предложенная коалицией новая концепция судебной реформы и «соглашение 19 апреля», усиливают поддержку реформ в духе консенсусной демократии в Грузии.

Именно модель консенсусной демократии является тем механизмом, который позволит стране преодолеть основанную на логике игры с нулевой суммой поляризацию. Эта модель должна принести положительные изменения не только в систему правосудия, но и во все другие сферы политики по всей стране, для того чтобы государство в конце концов начало служить интересам народа, а не элит.